Barbara Alexander, Charles River Associates
Este artigo descreve a história da National Recovery Administration, uma das agências mais importantes e controversas do New Deal de Roosevelt . Ele discute os “códigos de concorrência leal” da agência sob os quais isenções da lei antitruste podem ser concedidas em troca da adoção de salários mínimos, problemas que algumas indústrias encontraram em suas tentativas subsequentes de fixar preços de acordo com os códigos e os efeitos macroeconômicos do programa.
A suspensão antecipada do New Deal da lei antitruste sob a Administração de Recuperação Nacional (NRA) é certamente um dos episódios mais estranhos da história econômica americana. Em sua vida de dois anos, a NRA supervisionou o desenvolvimento dos chamados “códigos de concorrência justa” cobrindo a maior parte do cenário de negócios.1 Geralmente, acredita-se que a NRA representou uma troca política em que as empresas abriram mão de alguns de seus direitos sobre os funcionários em troca de permissão para formar cartéis.2 Normalmente, o trabalho é considerado como tendo obtido a melhor parte do negócio; o movimento sindical estendeu seus novos poderes depois que a Suprema Corte aboliu o NRA em 1935, enquanto a comunidade empresarial enfrentou um FTC recentemente agressivo no final dos anos 1930. Embora essa caracterização possa ser verdadeira em linhas gerais, um exame atento da NRA revela que as questões podem ser um pouco mais complicadas do que sugerido pela interpretação do programa como uma vitória para o trabalho em contraste com uma oportunidade perdida para os negócios.
As avaliações recentes da NRA voltaram a temas suscitados no início dos anos trinta, em particular, as inter-relações entre as chamadas “práticas comerciais” ou disposições de cartelização do programa e a concessão de maior poder de negociação aos sindicatos .3 No lado microeconômico, permitir que os sindicatos negociassem salários para todo o setor pode ter facilitado a cartelização em alguns setores. Enquanto isso, os macroeconomistas sugeriram que a lei e seus descendentes, especialmente medidas trabalhistas como a Lei Nacional de Relações do Trabalho, podem ter mais responsabilidade pela duração e severidade da Grande Depressão do que foi reconhecido até agora. 4 Se esta tese se sustenta em um exame mais minucioso, o era pode vir a ser visto como o principal exemplo dos custos macroeconômicos potenciais de mudanças no poder político e econômico.
Kickoff Campaign and Blanket Codes
A NRA iniciou suas operações em uma explosão de “ballyhoo” durante o verão de 1933. 5 A agência foi formada após a aprovação da Lei de Recuperação Industrial Nacional (NIRA) em meados de junho. Uma campanha inicial de desfiles e eventos para a imprensa conseguiu fazer com que mais de 2 milhões de empregadores assinassem um “código geral” preliminar conhecido como “Acordo de Reemprego do Presidente”. Os signatários do PRA se comprometeram a pagar salários mínimos que variam de cerca de US $ 12 a US $ 15 por semana de 40 horas, dependendo do tamanho da cidade. Cerca de 16 milhões de trabalhadores foram abrangidos, de uma força de trabalho não agrícola de cerca de 25 milhões. As disposições de “compartilhamento de trabalho” exigiam limites de 35 a 40 horas por semana para a maioria dos funcionários. 6
Códigos NRA
Durante o próximo ano e meio, o código geral foi substituído por mais de 500 códigos negociados para indústrias individuais. O NIRA previa que: “Mediante a solicitação ao Presidente por uma ou mais associações ou grupos comerciais ou industriais, o Presidente pode aprovar um código ou códigos de concorrência leal para o comércio ou indústria . ” 7 A cenoura oferecida para induzir a participação era atraente: “qualquer código … e qualquer ação em conformidade com suas disposições… Será isento das disposições das leis antitruste dos Estados Unidos.” 8 Representantes de associações comerciais invadiram Washington e, na época em que a NRA foi abolida, centenas de códigos cobrindo mais de três quartos do emprego privado não-agrícola foram aprovados.9 Os signatários do código deveriam ter permissão para usar o NRA “Azul Eagle ”como um símbolo de que” fazemos nossa parte “apenas enquanto permanecerem em conformidade com as disposições do código.10
Surgem disputas
Quase 80 por cento dos códigos continham disposições que foram direcionados ao estabelecimento de pisos de preços.11 A Lei não autorizou especificamente as empresas a fixar preços e, de fato, especificou que “… os códigos não são projetados para promover monopólios.” 12 No entanto, é um eufemismo dizer que nunca houve qualquer consenso entre as empresas, indústrias e funcionários da NRA sobre o que precisamente deveria ser permitido como parte de um código aceitável. Argumentos sobre exatamente o que a NIRA permitia e como a NRA deveria implementar a lei começou durante a sua redação e continuou inabalável ao longo de sua vida. Os argumentos estendiam-se desde o nível dos princípios gerais até os menores detalhes da política, o que não é surpreendente, dada a total dependência do desenho regulatório apropriado de objetivos regulatórios precisos, que aqui estavam envolvidos em disputa do início ao fim.
Para escolher apenas um entre muitos exemplos de tais disputas: Houve um debate dentro da NRA sobre se “autoridades de código” (órgãos de governo da indústria) deveriam ter permissão para usar em toda a indústria ou “representativas” dados de custo para definir um preço mínimo com base no “menor custo razoável”. A maioria dos economistas entenderia esse tipo de regra como um dispositivo que facilitaria a fixação de preços de monopólio.No entanto, uma interpretação caridosa dos pontos de vista dos proponentes do governo é que eles tinham algum tipo de “competição branda” em mente. Ou seja, pretendiam desenvolver e permitir o uso de mecanismos que estendessem às indústrias mais fragmentadas um tipo de coexistência pacífica mais comumente associada ao oligopólio. Os apoiadores da NRA do piso de preço baseado em custos representativos imaginavam que uma gama de preços emergiria se tal piso fosse definido, enquanto os detratores acreditavam que “o mínimo se tornaria o máximo”, isto é, o piso seria simplesmente um preço de cartel, restringindo a competição entre todas as empresas em um setor.13
Pisos de preços
Embora uma regra que permitisse pisos de preços de emergência com base no “menor custo razoável” fosse finalmente aprovada, havia nenhum programa de NRA coerente por trás dele.14 De fato, a NRA e as autoridades de código freqüentemente operaram com objetivos cruzados. Ao mesmo tempo em que alguns funcionários da NRA, sem dúvida, tomaram medidas para promover a redução da concorrência, alguns na indústria tentaram implementar medidas mais propensas a apoiar os cartéis radicais, mesmo quando, desse modo, reduziram a chance de concorrência suave caso o conluio fracassasse. Por exemplo, com o apoio parcial da NRA, muitas autoridades de código passaram a padronizar produtos, fechando a diferenciação de produtos como uma arena de rivalidade potencial, apesar de seu papel como um dos mecanismos mais fortes que podem suavizar a competição de preços.15 Claro se alguém está procurando administrar um esquema de fixação de preços a descoberto, é útil eliminar a diferenciação do produto como uma via para a rivalidade que aumenta os custos e diminui os lucros. Um impulso da indústria para a padronização pode, portanto, ser visto como uma forma de apoiar a cartelização radical, enquanto menos entusiasmo por parte de alguns funcionários da administração pode ter refletido um entendimento, embora intuitivo, de que a competição suave socialmente mais desejável exigia que caminhos para a diferenciação de produtos ser deixado em aberto.
Conselho de Revisão da Recuperação Nacional
De acordo com alguns observadores críticos na época e posteriormente, os códigos levaram a uma espécie não surpreendente de “era de ouro” da cartelização. A Recuperação Nacional O Conselho de Revisão, liderado por um indignado Clarence Darrow (famoso pelo “julgamento do macaco” de Scopes) concluiu em maio de 1934 que “em certas indústrias existiam práticas monopolistas”. 16 Embora existam exemplos legítimos de cada variedade de cartelização ocorrendo sob a NRA, muitas avaliações contemporâneas e subsequentes do trabalho de Darrow descartam a “análise” do Conselho como irremediavelmente tendenciosa. Assim, embora suas conclusões sejam interessantes por uma questão de economia política, está longe de ser claro que o Conselho tenha realizado qualquer inventário imparcial das condições entre os setores, muito menos uma avaliação real das evidências.17
Crise de conformidade
Em contraste com a perspectiva de Darrow, outros comentaristas enfocam a “crise de conformidade” que eclodiu poucos meses após a aprovação do NIRA.18 Muitos setores enfrentaram “cinzeladores” que se recusaram a respeitar as regras de precificação do código. As empresas que tentaram manter os preços de código em face da deserção perderam participação de mercado e respeito pela NRA.
Os escritórios de conformidade estaduais da NRA registraram mais de 30.000 reclamações de “prática comercial” no início de 1935.19 No entanto, o programa de conformidade foi caracterizado por “uma marcada timidez por parte dos funcionários responsáveis pela aplicação da NRA”. 20 Essa timidez foi fatal para o programa, uma vez que a precificação de monopólio pode facilmente ser mais prejudicial do que a concorrência mais aberta para uma empresa que o tenta sem ação paralela de seus concorrentes. A hesitação da NRA surgiu como resultado de dúvidas sobre se um esforço vigoroso de aplicação resistiria a desafios constitucionais, uma falta de apoio não independente do Departamento de Justiça, antipatia pública por ações de execução destinadas a forçar os vendedores a cobrar preços mais altos e inabalável As controvérsias da NRA sobre a conveniência do núcleo de fixação de preços do programa de prática comercial.21 Conseqüentemente, em meados de 1934, as empresas não inclinadas a respeitar as regras do código de preços estavam as ignorando. Nesse ponto, então, ao contrário das expectativas iniciais de muitos signatários do código, o novo regime antitruste representava apenas a permissão para formar acordos de cartelização voluntária, não o advento de cartéis impostos pelo governo. Mesmo lá, os participantes tiveram que ser discretos, para não entrar em conflito com a linguagem antimonopólio da Lei.
Ainda está longe de ser claro quanto poder de mercado foi conferido pelo afrouxamento das restrições antitruste da NRA.É claro que os observadores modernos da alternância de sucessos e fracassos de cartéis como a OPEP não ficarão surpresos com o fato de o programa NRA ter levado a resultados mistos. Na ausência de fiscalização do governo, o programa simplesmente equivalia à legalização de fato de cartéis que se auto-executavam. Com respeito à facilidade de conluio, a teoria econômica é clara apenas no ponto de que a auto-executoriedade é uma questão em aberto; o interesse próprio pode levar à quebra de acordos ou sucesso em sustentá-los.
Conflitos entre grandes e pequenas empresas
Algumas partes das dificuldades encontradas pelos cartéis NRA podem ter raízes em um mandato progressivo para oferecer proteção especial ao “rapaz”. O NIRA especificou que os códigos aceitáveis de concorrência leal não devem “eliminar ou oprimir as pequenas empresas”, 22 e que “qualquer organização que se valha dos benefícios deste título deve ser verdadeiramente representativa do comércio ou indústria … Qualquer organização que viole … deixará de ter direito aos benefícios deste título. ” 23 As disposições da regra da maioria eram excessivamente comuns em códigos e muito provavelmente um reflexo desse mandato legal. A preocupação com as pequenas empresas tinha fortes raízes progressistas.24 A conhecida antipatia do juiz Brandeis por empresas de grande escala e a concentração de poder econômico refletia uma debate amplo e antigo sobre os objetivos legítimos do experimento americano.
Além de avaliar a monopolização sob os códigos, o conselho de Darrow foi encarregado de avaliar o impacto do NRA sobre as pequenas empresas. Sua conclusão foi que “em certas indústrias, as pequenas empresas foram oprimidas”. Mais uma vez, no entanto, como em sua análise da monopolização, Darrow pode ter visto apenas o que estava predisposto a ver. Uma série de “históricos de código” da NRA detalha os conflitos dentro das indústrias em que os pequenos produtores de custo mais alto procuraram usar as disposições da regra da maioria para apoiar os preços em níveis acima dos desejados pelos produtores maiores e de custo mais baixo. governo, esses preços estavam condenados a cair, desencadeando repetidas guerras de preços em alguns setores.25
Em 1935, havia uma amargura compreensível sobre o que muitas empresas consideravam a promessa perdida da NRA. Sem dúvida, a amargura foi exacerbado pelo fato de que a NRA queria salários mais altos, embora não fornecesse as ferramentas necessárias para uma cartelização eficaz. No entanto, não está totalmente claro se todos na comunidade empresarial sentiam que as disposições trabalhistas da lei eram indesejáveis.26
Questões de Trabalho e Emprego
Por sua natureza, as economias de mercado geram rivalidades que corroem os excedentes entre aqueles que estariam em melhor situação coletivamente se pudessem agir em conjunto. NRA bacalhau As regras de concorrência leal, especificando acordos sobre preços e termos de emprego, surgiram de uma confluência de interesses percebida entre representantes de “negócios”, “trabalho” e “público” ao silenciar essa rivalidade. Muitos proponentes do NIRA sustentaram que as pressões competitivas sobre os negócios levaram a uma pressão para baixo nos salários, o que, por sua vez, causou baixo consumo, levando a uma maior pressão sobre os negócios e assim por diante. Permitir que os trabalhadores se organizassem e negociassem coletivamente, enquanto seus empregadores prometiam uns aos outros não vender abaixo do custo, foi identificado como uma forma de prender forças deflacionárias prejudiciais. O conhecimento de que seus rivais também seriam forçados a pagar “salários de código” tinha algum potencial para ajudar a sobrevivência do cartel. Assim, a justificativa para os apoios salariais da NRA no nível microeconômico se encaixava potencialmente na teoria macroeconômica, segundo a qual salários mais altos eram mantidos para apoiar um maior consumo e , por sua vez, preços mais elevados.
As disposições trabalhistas do NIRA apareciam na Seção 7: “. . . os funcionários devem ter o direito de se organizar e negociar coletivamente por meio de representantes de sua própria escolha … os empregadores devem cumprir as horas máximas de trabalho, as taxas de pagamento mínimas e outras condições de emprego … ”27 Cada“ código de concorrência leal ”teve que incluir disposições trabalhistas aceitáveis para a Administração de Recuperação Nacional, desenvolvidas durante um processo de negociações, audiências e revisão. Assim, a fim de obter o escudo contra processos antitruste por suas “práticas comerciais” oferecidas por um código aprovado, concessões significativas aos trabalhadores tiveram que ser feito.
A NRA é geralmente considerada um sucesso para o trabalho e um miserável fracasso para os negócios. No entanto, a avaliação é complicada na medida em que o trabalho não poderia ter alcançado ganhos com relação aos direitos de negociação coletiva sobre salários e condições de trabalho, se esses direitos não tivessem sido concedidos de maneira mais ou menos voluntária pelos empregadores que operam sob a crença de que a estabilização dos custos trabalhistas facilitaria cartelização. As disposições trabalhistas podem, de fato, ter ajudado algumas indústrias, além de ajudar os trabalhadores, e para as empresas dessas indústrias, a NRA não pode ter sido considerada um fracasso.Além disso, embora algumas empresas possam ter considerado a Lei benéfica, porque a estabilidade do custo do trabalho ou a liberdade de negociar com os rivais aumentaram sua capacidade de cooperar quanto ao preço, não é totalmente óbvio que os trabalhadores como uma classe ganharam tanto quanto às vezes é alegado. p>
A NRA ajudou a solidificar novas e importantes normas sobre trabalho infantil, horas máximas e outras condições de emprego; nunca se saberá se o mesmo progresso poderia ter sido feito se a indústria não tivesse sido mais ou menos forçada a ceder, usando as leis antitruste como isca. Quaisquer que sejam os efeitos de longo prazo da NRA sobre o bem-estar do trabalhador, os ganhos de curto prazo para o trabalho associados a salários mais altos eram questionáveis. Embora os trabalhadores que conseguiram permanecer empregados ao longo dos anos trinta se beneficiassem de salários mais altos, na medida em que os trabalhadores também eram consumidores, e muitas vezes consumidores desempregados, ou mesmo empresários em potencial, eles poderiam ter se beneficiado sem a NRA.
O problema está longe de ser resolvido. Ben Bernanke e Martin Parkinson examinam o crescimento econômico que ocorreu durante o New Deal, apesar dos salários mais altos e sugerem que “parte da resposta pode ser que os salários mais altos ‘se pagam’ por meio do aumento da produtividade do trabalho. Provavelmente mais importante, no entanto, é a observação de que, com mercados de produto imperfeitamente competitivos, a produção depende da demanda agregada, bem como do salário real. Talvez Herbert Hoover e Henry Ford estivessem certos: Salários reais mais altos podem ter se pago no sentido mais amplo de que seu efeito positivo sobre a demanda agregada compensado por sua tendência de aumentar os custos. ” 28 No entanto, Christina Romer estabelece uma conexão estreita entre os programas de NRA e o fracasso dos salários e preços em se ajustarem aos elevados níveis de desemprego. Em sua opinião, “Ao evitar que os grandes desvios negativos da produção em relação à tendência em meados da década de 1930 exerçam pressão deflacionária , impediu o mecanismo de autocorreção da economia de funcionar. ” 29
Resultado da decisão da Suprema Corte no caso Schecter
A Suprema Corte derrubou a NRA em 27 de maio de 1935; o caso era uma disputa sobre violações das disposições trabalhistas do “Código de Aves Vivas” supostamente perpetradas pela Schecter Poultry Corporation. O Tribunal considerou o código inválido com base em “tentativa de delegação de poder legislativo e tentativa de regulamentação de transações intra-estaduais que afetam o comércio interestadual apenas indiretamente. ” 30 Não haveria mais grandes barganhas entre negócios e trabalho sob o New Deal.
Dividido por agendas divergentes enraizadas em tecnologia e demanda específicas da indústria e da empresa, “negócios” nunca foi capaz de falar com até mesmo o tênue grau de unidade alcançado pelos trabalhadores. Após a tentativa frustrada de fazer o governo impor cartéis, empresas e indústrias seguiram seus próprios caminhos, usando uma variedade de estratégias para melhorar sua situação. Vários setores conseguiram obter a aprovação de “pequenas NRAs” com mecanismos adaptados para silenciar a competição em suas circunstâncias particulares. Esses mecanismos incluíam a Lei Robinson-Patman, destinada a fortalecer os varejistas tradicionais contra a capacidade das cadeias de lojas de comprar a preços mais baixos, a Lei Guffey, na qual os operadores de carvão betuminoso de alto custo e mineiros de carvão buscavam proteção da concorrência de operadores de custo mais baixo e o Motor Carrier Act, no qual caminhoneiros incumbentes de alto custo obtiveram proteção contra novos participantes.31
A análise macroeconômica em andamento sugere que o interesse público geral pode ter sido mal atendido pelo experimento da NRA. Como muitas teorias macroeconômicas, a validade do cenário de subconsumo proposto em apoio ao programa dependia da força e do tempo de operação de seus vários mecanismos. Cada vez mais, parece que a NRA desencadeou forças inflacionárias tidas por alguns como desejáveis na época, mas que na verdade tiveram efeitos deprimentes sobre a demanda por trabalho e sobre a produção. As perdas de peso morto monopolístico puro provavelmente eram menos importantes do que os custos salariais mais elevados (embora não tenha havido qualquer exame detalhado das ineficiências que podem ter resultado da tentativa da NRA de proteger os pequenos produtores de custo mais alto). A força de quaisquer efeitos atenuantes sobre a demanda agregada ainda precisa ser estabelecida.
2 Ver, por exemplo, Charles Frederick Roos, NRA Economic Planning, Colorado Springs: Cowles Commission, 1935, p. 343.
4Christina D. Romer, “Por que os preços aumentaram na década de 1930?” Journal of Economic History 59, no. 1 (1999): 167-199; Michael Weinstein, Recovery and Redistribution under the NIRA, Amsterdam: North Holland, 1980, e Harold L. Cole e Lee E. Ohanian, “New Deal Policies and the Persistence of the Great Depression ”, Working Paper 597, Federal Reserve Bank of Minneapolis, fevereiro de 2001. Mas veja também“ Desemprego, Inflação e Salários na Depressão Americana: Existem Lições para a Europa?”Ben Bernanke e Martin Parkinson, American Economic Review: Papers and Proceedings 79, no. 2 (1989): 210-214.
5 Ver, por exemplo, Donald Brand, Corporatism and the Rule of Law: A Study of the National Recovery Administration, Ithaca: Cornell University Press, 1988, p. 94.
6 Ver, por exemplo, Roos, op. cit., pp. 77, 92.
7 Seção 3 (a) da Lei de Recuperação Industrial Nacional, reimpresso na p. 478 de Roos, op. Cit.
8 Seção 5 da Lei de Recuperação Industrial Nacional, reproduzida na p. 483 de Roos, op. cit. Observe, porém, que o status legal das ações tomadas durante a era da NRA nunca foi claro; Roos observa que “… o presidente Roosevelt assinou uma ordem executiva em 20 de janeiro de 1934, estabelecendo que qualquer reclamante de práticas monopolísticas … poderia pressioná-lo perante a Comissão Federal de Comércio ou solicitar a assistência do Departamento de Justiça. E, na mesma data , Donald Richberg emitiu uma declaração suplementar afirmando que as disposições das leis antitruste ainda estavam em vigor e que a NRA não toleraria práticas monopolistas. ” (Roos, op. Cit. P. 376.)
9 Lyon, op. Cit., P. 307, citado na p. 52 em Lee e Ohanian, op. Cit.
11 Lyon, op. Cit., P. 570.
12 Seção 3 (a) (2) da Lei de Recuperação Industrial Nacional, op. Cit.
13 Roos, op. cit., nas páginas 254-259. Charles Roos comenta que “Leon Henderson e Blackwell Smith, em particular, ficaram intrigados com a noção de que a concorrência poderia ser estabelecida dentro de limites e que, dessa forma, grandes variações de preços tendiam a desmoralizar uma indústria poderia ser evitada. ”
14 Lyon, et al., op. cit., pág. 605.
15 Smith, Conselheiro Assistente do NRA (por Roos, op cit., P. 254), tem o seguinte a dizer sobre a padronização: Um dos assuntos mais controversos, que não fizemos entrar muito profundamente, exceto para traçar diretrizes, era a padronização. ” Smith continua discutindo a necessidade óbvia de padronizar medidores de trilhos, acessórios de encanamento e similares, mas conclui: “A indústria como um todo queria mais padronização do que poderíamos fazer.” (Blackwell Smith, op. Cit., Pp. 106-7.) Não se deve exagerar na busca de coerência entre as várias posições defendidas pelos administradores da NRA; nesse sentido, vale a pena lembrar a declaração de Smith cerca de 60 anos depois: “Reação das empresas a minha política era até certo ponto hostil. Eles desejavam que os códigos não fossem tão rígidos quanto eu queria que fossem. Além disso, houve críticas do lado liberal / trabalhista de que os códigos eram mais a favor dos negócios do que deveriam. Eu disse: ‘Somos guiados por um esquealômetro. Ajustamos a política até que os guinchos tenham o mesmo tom de ambos os lados. “” (Smith, op. Cit. P. 108.)
16 Citado na página 378 de Roos, op. Cit.
18 Roos reconhece um colapso na primavera de 1934: “Em março de 1934, algo era urgentemente necessário para encorajar a indústria a observar as disposições do código; o apoio empresarial à NRA diminuiu materialmente e surgiram sérias dificuldades de conformidade. ” (Roos, op. Cit., P. 318.) Marca data o início da crise de conformidade muito antes, no outono de 1933. (Brand, op. Cit., P. 103.)
19 Lyon, op. cit., pág. 264.
20 Lyon, op. cit., pág. 268.
21 Lyon, op. cit., pp. 268-272. Ver também Peter H. Irons, The New Deal Lawyers, Princeton: Princeton University Press, 1982.
22 Seção 3 (a) (2) do National Industrial Recovery Act, op. Cit.
23 Seção 6 (b) da Lei de Recuperação Industrial Nacional, op. Cit.
24 Marca, op. Cit.
25 Barbara Alexander e Gary D. Libecap, “The Effect of Cost Heterogeneity in the Success and Failure of the New Deal’s Agricultural and Industrial Programs,” Explorations in Economic History, 37 (2000), pp 370-400.
26 Gordon, op. Cit.
27 Seção 7 da Lei de Recuperação Industrial Nacional, reimpresso nas páginas 484-5 de Roos, op. Cit.
28 Bernanke e Parkinson, op. cit., p. 214.
29 Romer, op. cit., p. 197.
