Barbara Alexander, Charles River Associates

Denne artikkelen skisserer historien til National Recovery Administration, en av de viktigste og kontroversielle byråene i Roosevelts New Deal . Den diskuterer byråets «koder for rettferdig konkurranse» der antitrustlov unntak kan gis i bytte mot vedtakelse av minimumslønn, problemer som noen bransjer opplevde i deres påfølgende forsøk på å fastsette priser under kodene, og de makroøkonomiske effektene av programmet. / p>

Den tidlige New Deal-suspensjonen av antitrustloven under National Recovery Administration (NRA) er absolutt en av de merkeligste episodene i amerikansk økonomisk historie. I sitt toårige liv hadde NRA tilsyn med utviklingen av såkalte «kodene for rettferdig konkurranse» som dekker den største delen av virksomhetslandskapet.1 NRA antas generelt å ha representert en politisk utveksling der virksomheten ga fra seg noen av sine rettigheter over ansatte i bytte for tillatelse til å danne karteller.2 Vanligvis er arbeidskraft tatt for å ha fått den bedre delen av kuppet; fagbevegelsen hadde utvidet sine nye fullmakter etter at Høyesterett avskaffet NRA i 1935, mens næringslivet sto overfor en nylig aggressiv FTC innen slutten av 1930-årene. Selv om denne karakteriseringen kan være sant i store trekk, viser en nærmere undersøkelse av NRA at forhold kan være noe mer kompliserte enn det som er antydet av tolkningen av programmet som en gevinst for arbeidskraft i motsetning til en savnet mulighet for forretninger.

Nylige evalueringer av NRA har kommet tilbake til temaer som ble hørt i begynnelsen av nitten på trettiårene, spesielt innbyrdes forhold mellom den såkalte «handelspraksis» eller kartelliseringsbestemmelsene i programmet og tildeling av økt forhandlingsstyrke til fagforeninger. .3 På den mikroøkonomiske siden kan tillatelse av fagforeninger å forhandle om bransjelønne ha muliggjort kartellisering i noen bransjer. I mellomtiden har makroøkonomer antydet at loven og dens avkom, særlig arbeidstiltak som National Labour Relations Act kan ha større ansvar for lengden og alvorlighetsgraden av den store depresjonen enn hittil er blitt anerkjent. 4 Hvis denne avhandlingen holder opp til nærmere granskning, tid kan komme til å bli sett på som et primært eksempel på de potensielle makroøkonomiske kostnadene ved skift i politisk og økonomisk makt.

Kickoff-kampanje og teppekoder

NRA startet operasjoner i en serie «ballyhoo» sommeren 1933. 5 Byrået ble dannet ved gjennomføring av National Industrial Recovery Act (NIRA) i midten av juni. En startkampanje med parader og pressehendelser lyktes i å få over 2 millioner arbeidsgivere til å signere en foreløpig «blanket code», kjent som «President’s Re-Employment Agreement.» Undertegnere av PRA lovet å betale minimumslønn fra rundt $ 12 til $ 15 per 40-timers uke, avhengig av byens størrelse. Omtrent 16 millioner arbeidere ble dekket, av en arbeidsstyrke som ikke var på gården på rundt 25 millioner. «Share-the-work» -bestemmelser krevde begrensninger på 35 til 40 timer per uke for de fleste ansatte. 6

NRA-koder

I løpet av det neste halvannet året vil teppekoden ble erstattet av over 500 koder forhandlet for individuelle bransjer. NIRA bestemte at: «Ved søknad til presidenten av en eller flere handels- eller industriforeninger eller grupper, kan presidenten godkjenne en kode eller koder for rettferdig konkurranse for handel eller industri . ” 7 Gulrot som ble fremholdt for å indusere deltakelse var fristende: «enhver kode … og enhver handling som oppfyller bestemmelsene i den … skal være unntatt fra bestemmelsene i De forente staters monopollover.» 8 Representanter for handelsforeninger overstyrte Washington, og da NRA ble avskaffet, hadde hundrevis av koder som dekket over tre fjerdedeler av private, ikke-gårdsbruk, blitt godkjent. 9 Kodeunderskrivere skulle ha lov til å bruke NRA «Blue Eagle ”som et symbol på at“ vi gjør vår del ”bare så lenge de forble i samsvar med kodebestemmelser.10

Tvister oppstår

Nesten 80 prosent av kodene hadde bestemmelser som var rettet mot etablering av prisgulv.11 Loven ga ikke spesifikt tillatelse til virksomheter til å fastsette priser, og den spesifiserte faktisk at … kodene ikke er utformet for å fremme monopol. 12 Det er imidlertid en underdrivelse å si at det aldri var enighet mellom firmaer, bransjer og NRA-tjenestemenn om nøyaktig hva som skulle tillates som en del av en akseptabel kode. Argumenter om nøyaktig hva NIRA tillot, og hvordan NRA skulle implementeringen av loven begynte under utarbeidelsen og fortsatte uforminsket gjennom hele sin levetid. Argumentene utvidet seg fra nivået av generelle prinsipper til de minste detaljene i politikken, og overraskende gitt den fullstendige avhengigheten av passende forskriftsmessig utforming av nøyaktige reguleringsmål, som her var involvert i tvist. fra start til slutt.

Å velge bare ett av mange eksempler på slike tvister: Det var en debatt i NRA om «kodemyndigheter» (bransjestyrende organer) skulle få lov til å bruke bransjens helhet eller «representativt» kostnadsdata for å definere et prisgulv basert på «laveste rimelige kostnad.» De fleste økonomer ville forstå denne typen regel som en enhet som vil lette monopolprising, men en veldedig tolkning av synspunktene til administrasjonens talsmenn er at de hadde en slags «myk konkurranse» i tankene. Det vil si at de ønsket å utvikle og tillate bruk av mekanismer som ville utvide til mer fragmenterte næringer en type fredelig sameksistens som ofte er assosiert med oligopol. Disse NRA-tilhengerne av det representativt kostnadsbaserte prisgulvet forestilte seg at det ville dukke opp en rekke priser hvis et slikt gulv skulle settes, mens motstanderne mente at «minimumet ville bli det maksimale», det vil si at gulvet ganske enkelt ville være en kartellpris, som begrenser konkurransen på tvers av alle firmaer i en bransje.13

Prisgulv

Selv om en regel som tillot nødprisgulv basert på «laveste rimelige pris» til slutt ble godkjent, var det intet sammenhengende NRA-program bak det. 14 Faktisk opererte NRA og kodemyndighetene ofte på tvers av formål. Samtidig som noen tjenestemenn i NRA uten tvil tok tiltak for å fremme mykere konkurranse, prøvde noen i industrien å iverksette tiltak som er mer sannsynlige for å støtte hard-core karteller, selv når de derved reduserte sjansen for myk konkurranse hvis misbruk mislyktes. For eksempel, med delvis støtte fra NRA, flyttet mange kodemyndigheter til å standardisere produkter, og stengte av produktdifferensiering som en arena for potensiell rivalisering, til tross for sin rolle som en av de sterkeste mekanismene som kan dempe priskonkurransen.15 Selvfølgelig hvis man ønsker å kjøre en naken prisfastsettingsordning, er det nyttig å eliminere produktdifferensiering som en vei for kostnadsøkende, fortjenestemessig rivalisering. Et industrielt press for standardisering kan således sees på som en måte å støtte hard-core kartellisering, mens mindre entusiasme fra noen administrasjonstjenestemenn kan ha reflektert en forståelse, uansett hvor intuitiv, det var at sosialt mer ønskelig myk konkurranse krevde muligheter for produktdifferensiering være åpen.

National Recovery Review Board

I følge noen kritiske observatører før og senere førte kodene til en overraskende slags «gullalder» av kartellisering. Review Board, ledet av en opprørt Clarence Darrow (av Scopes «monkey trial» berømmelse) konkluderte i mai 1934 at «i visse bransjer eksisterte monopolistiske fremgangsmåter.» 16 Selv om det er legitime eksempler på alle slags kartelliseringer som skjer under NRA, avviser mange samtidige og påfølgende vurderinger av Darrows arbeid styrets «analyse» som håpløst partisk. Så selv om konklusjonene er interessante med tanke på politisk økonomi, er det langt fra klart at styret foretok en ubehagelig oversikt over forholdene på tvers av bransjene, enda mindre en reell veiing av bevis.17

Overholdelseskrise

I motsetning til Darrows perspektiv, fokuserer andre kommentatorer på «samsvarskrisen» som brøt ut i løpet av få måneder etter at NIRA hadde passert. 18 Mange bransjer ble møtt med «meislere» som nektet å respektere regler for kodeprising. Bedrifter som forsøkte å opprettholde kodeprisene med tanke på avhopp mistet både markedsandelen og respekten for NRA.

NRAs statlige overholdelseskontorer hadde registrert over 30 000 «handelspraksis» klager tidlig på 1935.19 Imidlertid var compliance-programmet ble preget av «en markant skyhet fra NRAs håndhevelsesmyndigheter.» 20 Denne reddheten var dødelig for programmet, siden monopolprising lett kan være mer skadelig enn den mest knuste konkurransen til et firma som prøver det uten parallell handling fra konkurrentene. NRA-nøling oppsto som et resultat av tvil om hvorvidt en kraftig håndhevingsinnsats ville tåle konstitusjonell utfordring, en ikke-relatert mangel på støtte fra Justisdepartementet, offentlig antipati for håndhevingshandlinger som hadde som mål å tvinge selgere til å belaste høyere priser og uforminsket intern NRA-tvister om tilrådelighet for prisfastsettelseskjernen i handelspraksipprogrammet.21 Følgelig, i midten av 1934, nektet firmaer å respektere kodepriseringsreglene dem. På det tidspunktet representerte det nye antitrustregimet, i motsetning til de opprinnelige forventningene fra mange kodesignatører, bare tillatelse til å danne frivillige kartelliseringsavtaler, ikke tilkomsten av regjeringshåndhevede karteller. Selv der måtte deltakerne være diskrete, for ikke å gå i stykker med lovens antimonopolsspråk.

Det er fremdeles langt fra klart hvor mye markedsmakt som ble gitt av NRAs løsne antitrustbegrensninger.Selvfølgelig vil moderne observatører av vekslende suksesser og svikt i karteller som OPEC ikke bli overrasket over at NRA-programmet førte til blandede resultater. I fravær av myndighetshåndhevelse utgjorde programmet ganske enkelt de facto legalisering av selvhåndhevende karteller. Når det gjelder det enkle samarbeidet, er økonomisk teori bare tydelig på det punktet at selvhåndterbarhet er et åpent spørsmål; egeninteresse kan føre til enten avbrudd av avtaler eller å lykkes med å opprettholde dem.

Konflikter mellom store og små selskaper

Noen deler av vanskeligheter som NRA-karteller har hatt, kan ha hatt røtter i et progressivt mandat å tilby «liten fyr» spesiell beskyttelse. NIRA hadde spesifisert at akseptable koder for rettferdig konkurranse ikke må «eliminere eller undertrykke små bedrifter», 22 og at «enhver organisasjon som benytter seg av fordelene ved denne tittelen, skal være virkelig representativ for handel eller industri … Enhver organisasjon som bryter med … skal opphøre å ha rett til fordelene ved denne tittelen. ” 23 Majoritetsregelbestemmelser var overordentlig vanlige i koder, og var mest sannsynlig en refleksjon av dette lovbestemte mandatet. Bekymringen for små bedrifter hadde sterke progressive røtter.24 Justice Brandeis ‘velkjente antipati for store foretak og konsentrasjon av økonomisk makt reflekterte utbredt og langvarig debatt om de legitime målene for det amerikanske eksperimentet.

I tillegg til å evaluere monopolisering under kodene, hadde Darrow-styret fått i oppgave å vurdere NRAs innvirkning på småbedrifter. var at «i visse bransjer ble små bedrifter undertrykt.» Igjen, som med hans gjennomgang av monopolisering, kan Darrow kanskje bare ha sett det han var disponert for å se. En rekke av NRAs «kodehistorier» beskriver konflikter innen bransjer der små, høyere kostnadsprodusenter søkte å bruke flertallsregelbestemmelser for å støtte priser på nivåer som er ønsket av større, billigere produsenter. I fravær av effektiv håndheving fra regjeringen, var slike priser dømt til å bryte sammen, og utløste gjentatte priskrig i noen bransjer.25

Innen 1935 var det forståelig bitterhet om det mange virksomheter så på som NRAs tapte løfte. Utvilsomt bitterheten ble forverret av at NRA ønsket høyere lønn mens de ikke leverte verktøyene som var nødvendige for effektiv kartellisering. Det er imidlertid ikke helt klart at alle i næringslivet følte at arbeidsbestemmelsene i loven var uønskede.26

Arbeids- og sysselsettingsspørsmål

Etter deres natur gir markedsøkonomier opphav til overflødig uthulende rivalisering blant de som ville ha det bedre kollektivt hvis de bare kunne opptre i konsert. rettferdig konkurranse, som spesifiserte avtaler om priser og ansettelsesvilkår, oppsto fra en opplevd sammenløp av interesser blant representanter for «næringsliv», «arbeidskraft» og «publikum» for å dempe denne rivaliseringen. Mange talsmenn for NIRA mente at konkurransepresset på virksomheten hadde ført til et nedadgående press på lønningene, noe som igjen førte til et lavt forbruk, noe som førte til større press på virksomheten, og så videre. Å la arbeidstakere organisere og forhandle kollektivt, mens deres arbeidsgivere lovet hverandre å ikke selge under kostnad, ble identifisert som en måte å arrestere skadelige deflasjonskrefter. Kunnskap om at ens rivaler også ville bli tvunget til å betale «kodelønn», hadde noe potensial for å hjelpe kartelloverlevelse. Dermed ble begrunnelsen for NRA-lønnsstøtter på mikroøkonomisk nivå potensielt oppfylt med den makroøkonomiske teorien der høyere lønn ble holdt for å støtte høyere forbruk i sin tur høyere priser.

Arbeidsbestemmelsene til NIRA dukket opp i seksjon 7: «. . . arbeidstakere skal ha rett til å organisere og forhandle kollektivt gjennom representanter etter eget valg … arbeidsgivere skal overholde de maksimale arbeidstidene, minimumslønene og andre ansettelsesvilkår … ”27 Hver» kode for rettferdig konkurranse «måtte inneholde arbeidskraftbestemmelser som er akseptable for National Recovery Administration, utviklet under en prosess med forhandlinger, høringer og gjennomgang. For å få skjoldet mot antitrustforfølgelse for deres «handelspraksis» som tilbys av en godkjent kode, måtte betydelige innrømmelser til arbeidere være laget.

NRA vurderes generelt å ha vært en suksess for arbeidskraft og en elendig fiasko for virksomheten. Evaluering er imidlertid komplisert i den grad arbeidskraft ikke kunne ha oppnådd gevinster med hensyn til kollektive forhandlingsrettigheter over lønn og arbeidsforhold, dersom disse rettighetene ikke mer eller mindre villig ble gitt av arbeidsgivere som opererer i den tro at stabilisering av arbeidskostnadene vil lette kartellisering. Arbeidsbestemmelsene kan ha hjulpet noen bransjer så vel som å hjelpe arbeidstakere, og for selskaper i slike bransjer kan ikke NRA ha blitt bedømt som en fiasko.Dessuten, selv om noen virksomheter kan ha funnet loven gunstig, fordi arbeidskraftkostnadsstabilitet eller frihet til å forhandle med rivaler forbedret deres evne til å samarbeide om pris, er det ikke helt åpenbart at arbeidere som klasse fikk så mye som det noen ganger er hevdet. p>

NRA hjalp til med å styrke nye og viktige normer for barnearbeid, maksimale timer og andre ansettelsesforhold; det vil aldri være kjent om den samme fremgangen kunne ha blitt gjort hadde ikke industrien blitt mer eller mindre hornwogled til å gi grunnlag, og brukte antitrustlovene som agn. Uansett de langsiktige effektene av NRA på arbeidstakernes velferd, var de kortsiktige gevinstene for arbeidskraft knyttet til høyere lønn tvilsom. Mens de arbeidstakerne som klarte å forbli sysselsatt gjennom hele nittitallet, hadde fordeler av høyere lønn, i den grad arbeidstakere også var forbrukere, og ofte arbeidsledige forbrukere på det, eller til og med potensielle gründere, kan de ha hatt det bedre uten NRA.

Problemet er langt fra løst. Ben Bernanke og Martin Parkinson undersøker den økonomiske veksten som skjedde under New Deal til tross for høyere lønn og antyder at «en del av svaret kan være at de høyere lønningene» betalt for seg selv «gjennom økt produktivitet av arbeidskraft. Sannsynligvis viktigere, skjønt, er observasjonen at med ufullstendig konkurransedyktige produktmarkeder avhenger produksjonen av samlet etterspørsel så vel som reallønnen. Kanskje Herbert Hoover og Henry Ford hadde rett: Høyere reallønn kan ha betalt for seg selv i bredere forstand at deres positive effekt på samlet etterspørsel kompensert for deres tendens til å øke kostnadene. ” 28 Imidlertid etablerer Christina Romer en nær sammenheng mellom NRA-programmer og svikt i lønn og priser for å tilpasse seg høye ledighetsnivåer. Etter hennes syn «Ved å forhindre at de store negative avvikene i produksjonen fra trenden på midten av 1930-tallet utøvde deflasjonstrykk , forhindret økonomiens selvkorreksjonsmekanisme fra å fungere. ” 29

Ettervirkningen av Høyesteretts kjennelse i Schecter-saken

Høyesterett slo NRA 27. mai 1935; saken var en tvist om brudd på arbeidsbestemmelsene til «Live Poultry Code» som angivelig ble utført av Schecter Poultry Corporation. Retten mente at koden var ugyldig på grunn av «forsøkt delegering av lovgivende makt og forsøkt regulering av intrasterte transaksjoner som påvirker handel mellom landene bare indirekte. ” 30 Det skulle ikke være flere store avtaler mellom næringsliv og arbeidskraft under New Deal. til og med den tøffe graden av enhet oppnådd av arbeidere. Etter det aborterte forsøket på å få regjeringen til å håndheve karteller, gikk bedrifter og bransjer sine egne veier ved å bruke en rekke strategier for å forbedre situasjonen. En rekke sektorer lyktes i å få passering av «små NRAer» med mekanismer skreddersydd for å dempe konkurransen under deres spesielle forhold. Disse mekanismene inkluderte Robinson-Patman Act, med sikte på å styrke tradisjonelle forhandlere mot kjedebutikkers evne til å kjøpe til lavere priser, Guffey Acts, der høykostnad bituminøse kulloperatører og kullgruvearbeidere søkte beskyttelse mot konkurransen til operatører med lavere kostnader og motorbærerloven der høye kostnadssittende lastebilførere fikk beskyttelse mot nye aktører.31

Pågående makroøkonomisk analyse antyder at allmennhetens interesse kan ha blitt tjent dårlig av NRAs eksperiment. Som mange makroøkonomiske teorier, var gyldigheten av scenarioet for forbruk som ble lagt fram til støtte for programmet, avhengig av styrken og tidspunktet for driften av dets forskjellige mekanismer. Det ser stadig ut til at NRA satte i gang inflasjonskrefter som noen mente var ønskelige på den tiden, men som faktisk hadde deprimerende effekter på etterspørsel etter arbeidskraft og på produksjon. Rene monopolistiske dødvektstap var sannsynligvis mindre viktige enn høyere lønnskostnader (selv om det ikke har vært noen nøye undersøkelse av ineffektivitet som kan ha kommet fra NRAs forsøk på å beskytte små høykostnadsprodusenter). Styrken av eventuelle avbøtende effekter på samlet etterspørsel gjenstår å bli etablert.

2 Se for eksempel Charles Frederick Roos, NRA Economic Planning, Colorado Springs: Cowles Commission, 1935, s. 343.

4Christina D. Romer, «Hvorfor steg prisene på 1930-tallet?» Journal of Economic History 59, nr. 1 (1999): 167-199; Michael Weinstein, Recovery and Redistribution under the NIRA, Amsterdam: North Holland, 1980, and Harold L. Cole and Lee E. Ohanian, «New Deal Policies and Persistence of the Great Depression, ”Working Paper 597, Federal Reserve Bank of Minneapolis, February 2001. Men se også» Arbeidsledighet, inflasjon og lønn i den amerikanske depresjonen: Er det leksjoner for Europa?”Ben Bernanke og Martin Parkinson, American Economic Review: Papers and Proceedings 79, nr. 2 (1989): 210-214.

5 Se for eksempel Donald Brand, Corporatism and the Rule of Law: A Study of the National Recovery Administration, Ithaca: Cornell University Press, 1988, s. 94.

6 Se for eksempel Roos, op. cit., s. 77, 92.

7 Seksjon 3 (a) i National Industrial Recovery Act, omtrykt på s. 478 av Roos, op. Cit.

8 Seksjon 5 i National Industrial Recovery Act, omtrykt på s. 483 av Roos, op. cit. Vær imidlertid oppmerksom på at den juridiske statusen til handlinger som ble tatt i løpet av NRA-tiden aldri var klar; Roos påpeker at «… President Roosevelt undertegnet en utøvende ordre den 20. januar 1934, forutsatt at enhver klager over monopolistisk praksis … kunne trykke den før Federal Trade Commission eller be om bistand fra Justisdepartementet. Og samme dato , Donald Richberg utstedte en utfyllende uttalelse som sa at bestemmelsene i antitrustlovene fortsatt var i kraft, og at NRA ikke ville tolerere monopolistisk praksis. ” (Roos, op. Cit. S. 376.)

9 Lyon, op. Cit., S. 307, sitert på s. 52 i Lee og Ohanian, op cit.

10 Roos, op. Cit., S. 75; og Blackwell Smith, My Imprint on the Sands of Time: The Life of a New Dealer, Vantage Press, New York, s. 109.

11 Lyon, op. Cit., S. 570.

12 Seksjon 3 (a) (2) i National Industrial Recovery Act, op. Cit.

13 Roos, op. cit., på s. 254-259. Charles Roos kommenterer at «Spesielt Leon Henderson og Blackwell Smith ble fascinert med en forestilling om at konkurranse kunne settes opp innenfor grenser og at på denne måten store prisvariasjoner som en tendens til å demoralisere en bransje. kunne forhindres. ”

14 Lyon, et al., op. sit., s. 605.

15 Smith, Assistent Counsel of the NRA (per Roos, op cit., S. 254), har følgende å si om standardisering: Et av de mer kontroversielle emnene, som vi ikke komme inn for dypt, bortsett fra å tegne retningslinjer, var standardisering. ” Smith fortsetter med å diskutere det åpenbare behovet for å standardisere jernbanespormålere, VVS-innretninger og lignende, men avslutter: «Industrien i det hele tatt ønsket mer standardisering enn vi kunne gå med.» (Blackwell Smith, op. Cit., S. 106-7.) Man må ikke gå overbord for å lete etter sammenheng mellom de forskjellige stillingene som NRA-administratorer foreslo. I denne retning er det verdt å huske Smiths uttalelse 60 år senere: «Business’s reaction til min politikk til en viss grad var fiendtlig. De ønsket at kodene ikke var så strenge som jeg ønsket at de skulle være. Det kom også kritikk fra den liberale / arbeidssiden til at kodene var mer til fordel for virksomheten enn de burde vært. Jeg sa: ‘Vi blir guidet av et squealometer. Vi innstiller politikken til skjelvene har samme tonehøyde fra begge sider. «» (Smith, op. Cit. S. 108.)

16 Sitert på s. 378 av Roos, op. Cit.

18 Roos erkjenner en sammenbrudd våren 1934: «I mars 1934 var det presserende behov for noe for å oppmuntre industrien til å overholde kodebestemmelser; forretningsstøtte for NRA hadde redusert vesentlig, og alvorlige overholdelsesvansker hadde oppstått. ” (Roos, op. Cit., På s. 318.) Brand daterer starten på samsvarskrisen mye tidligere, høsten 1933. (Brand, op. Cit., P. 103.)

19 Lyon, op. sit., s. 264.

20 Lyon, op. sit., s. 268.

21 Lyon, op. cit., s. 268-272. Se også Peter H. Irons, The New Deal Lawyers, Princeton: Princeton University Press, 1982.

22 Seksjon 3 (a) (2) i National Industrial Recovery Act, op. Cit.

23 Seksjon 6 (b) i National Industrial Recovery Act, op. Cit.

24 Brand, op. Cit.

25 Barbara Alexander og Gary D. Libecap, «The Effect of Cost Heterogenity in the Success and Failure of the New Deal’s Agricultural and Industrial Programs,» Explorations in Economic History, 37 (2000), pp . 370-400.

26 Gordon, op. Cit.

27 § 7 i National Industrial Recovery Act, omtrykt på s. 484-5 av Roos, op. Cit.

28 Bernanke og Parkinson, op. cit., s. 214.

29 Romer, op. cit., s. 197.