Cap and Trade y un impuesto al carbono son dos políticas distintas destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Cada enfoque tiene sus partidarios vocales. Quienes están a favor de los límites máximos y el comercio argumentan que es el único enfoque que puede garantizar que se logre un objetivo ambiental, se ha demostrado que funciona de manera efectiva para proteger el medio ambiente a costos más bajos de lo esperado y es políticamente más atractivo. Quienes apoyan un impuesto al carbono argumentan que es un mejor enfoque porque es transparente, minimiza la participación del gobierno y evita la creación de nuevos mercados sujetos a manipulación. Esta nota explora tanto las similitudes fundamentales entre el tope y el comercio y los regímenes fiscales, como también las importantes diferencias entre ellos.
Similitudes importantes entre el tope y el comercio y los impuestos
Ambos corrigen una falla del mercado . Tanto el tope y el comercio como un impuesto tienen como objetivo la corrección de una falla de mercado existente. Actualmente, las fuentes responsables de las emisiones de GEI no tienen que pagar por los daños que imponen a la sociedad en su conjunto. La falta de internalización de estos costos conduce a niveles de emisiones mayores de los que serían socialmente óptimos.
Ambos ponen un precio al carbono. Al fijar un precio al carbono y, por tanto, corregir la falla del mercado, ambos enfoques crean un incentivo para desarrollar e invertir en tecnologías de ahorro de energía. Esto fomentará el cambio hacia una economía con menos emisiones de carbono.
Ambos aprovechan las eficiencias del mercado. A diferencia de las regulaciones directas, ambas aprovechan las fuerzas del mercado para lograr las reducciones de costos más bajas en las emisiones de GEI.
Ambas pueden generar ingresos. Un impuesto, por definición, está diseñado para aumentar los ingresos, pero un sistema de tope y comercio, en la medida en que se subasten los derechos, también puede generar cantidades similares de ingresos. La forma en que se utilizan esos ingresos se convierte en un tema importante en ambos sistemas. Algunas propuestas devuelven los ingresos directamente a los consumidores, algunas utilizan parte de los ingresos para facilitar la transición a una economía baja en carbono (por ejemplo, para los consumidores, los fabricantes de uso intensivo de energía, el desarrollo y la implementación de la investigación, etc.) y algunas combinan ambos enfoques.
Ambos imponen una obligación de cumplimiento a un número limitado de empresas. Dependiendo de quién paga el impuesto o es responsable de mantener las desgravaciones, el número de empresas directamente afectadas por estos sistemas puede ser grande o pequeño. La mayoría de las propuestas se enfocan en un número limitado de empresas con el objetivo de maximizar la cobertura de emisiones y reducir los costos administrativos.
Ambas necesitan disposiciones especiales para minimizar los impactos adversos. Al poner un precio al carbono, ambos sistemas plantean preocupaciones sobre los impactos adversos en las empresas de uso intensivo de energía y los estados de fabricación, y en los trabajadores y comunidades que históricamente han dependido de los combustibles fósiles. Por ejemplo, ambos podrían resultar en grandes transferencias de riqueza desde el carbón y los estados manufactureros a otras partes del país. Sin embargo, a través de disposiciones fiscales especiales o el uso del valor de la asignación, ambos pueden diseñarse de manera que mitiguen los impactos adversos sobre los grupos desfavorecidos. De manera similar, ambos sistemas requerirían disposiciones especiales para evitar imponer requisitos a los GEI que se consumen como materia prima o para otorgar crédito por las reducciones que resultan de la captura y almacenamiento de carbono o la expansión de los sumideros de carbono.
Ambos requieren monitoreo, informes y verificación. Ambos sistemas requieren datos similares sobre emisiones, informes y verificación de esos datos, y aplicación en caso de incumplimiento.
Diferencias importantes
Certeza de costos versus certeza ambiental. Al establecer un tope y emitir un número correspondiente de permisos, un sistema de tope e intercambio logra un objetivo ambiental establecido, pero el costo de alcanzar ese objetivo está determinado por las fuerzas del mercado. En contraste, un impuesto brinda certeza sobre los costos del cumplimiento, pero las reducciones resultantes en las emisiones de GEI no están predeterminadas y resultarían de las fuerzas del mercado.
Flexibilidad de cumplimiento para las empresas. Un impuesto requiere que una empresa cada año decida cuánto reducir sus emisiones y cuánto impuesto pagar. Bajo un sistema de límites máximos y comercio, los préstamos, la banca y los períodos de cumplimiento extendidos permiten a las empresas la flexibilidad de tomar decisiones de planificación de cumplimiento de manera plurianual.
Impacto de las condiciones económicas. Los cambios en la actividad económica afectan el comportamiento de una empresa en cualquiera de los sistemas. Bajo un sistema de tope y comercio, la reducción del crecimiento económico reduciría los precios de las asignaciones. Bajo un impuesto, se requeriría una acción del gobierno para reducir el monto del impuesto, no las fuerzas del mercado, para reducir el precio del carbono visto por las empresas. En tiempos de expansión económica, lo contrario sería cierto: bajo el límite y el comercio, los precios de las asignaciones aumentarían en función de las fuerzas del mercado, pero los impuestos seguirían siendo los mismos a menos que se ajustaran mediante la acción del gobierno. En este sentido, se puede considerar que el límite y el comercio proporcionan un precio autoajustable, alto cuando la economía está bien y bajo cuando la economía está en recesión.En contraste, un impuesto no es autoajustable.
Vinculación con otros sistemas. Idealmente, se desarrollaría un precio global para el carbono y permitiría lograr eficiencias de costos a través de las fronteras. Si bien estamos muy lejos de un sistema global, varios regímenes comerciales ya están operando, expandiéndose o están previstos, lo que podría permitir vínculos internacionales entre sistemas en el futuro. Muchas menos jurisdicciones han instituido o están considerando impuestos al carbono y la noción de un impuesto internacional al carbono ha sido considerada, pero generalmente rechazada por no ser realista.
Experiencias hasta la fecha: El tope y el comercio se ha convertido en la piedra angular de esfuerzos exitosos para lograr reducciones de bajo costo en las emisiones de dióxido de azufre en los Estados Unidos. Para los GEI, este mismo enfoque también se está utilizando en la Unión Europea (UE). La UE ha implementado un programa de límites y comercio de GEI que abarca miles de fuentes y ha creado un mercado con millones de transacciones que producen un precio de mercado para el carbono determinado a través de la oferta y la demanda. Después de un período de prueba, durante el cual se encontraron varios desafíos iniciales (por ejemplo, falta de datos, diferentes enfoques en los Estados miembros), la UE ha logrado establecer los componentes básicos para un régimen comercial exitoso. La cap and trade también se está utilizando en tres programas comerciales regionales en los Estados Unidos y Canadá. El uso de impuestos destinados a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero se ha utilizado inicialmente en varios países, incluidos Noruega, Suecia y Alemania, que ahora dependen cada vez más del comercio de emisiones. Los impuestos al carbono también se han utilizado en algunos gobiernos locales de Estados Unidos y Canadá. La administración Clinton consideró un impuesto al carbono en 1992, pero rápidamente se cargó con exenciones especiales, se desvió del carbono para convertirlo en un impuesto BTU para evitar sobrecargar el carbón, y finalmente se promulgó como un impuesto de unos pocos centavos a la gasolina.
Esta revisión de límites máximos y comercio e impuestos sugiere que muchos de los mitos de larga data sobre estos enfoques no reconocen los avances en las opciones de diseño destinadas a abordar preocupaciones anteriores. Si bien un régimen tributario suena más simple en teoría, la historia sugiere que se agregarían disposiciones especiales, por ejemplo, para evitar un impacto adverso en regiones específicas, eximir las materias primas y mitigar los problemas de competitividad. Si bien un régimen de tope y comercio no proporciona directamente certeza de precios, las propuestas recientes incluyen flexibilidad temporal (por ejemplo, períodos bancarios, de préstamos y de cumplimiento de varios años), así como precios mínimos y disposiciones de compensación que atenuarían la volatilidad de los precios. Al final, la historia sugiere que es poco probable que un impuesto resulte en un sistema más simple. La mayor flexibilidad para las empresas y una mayor certeza de que se cumplirán los objetivos ambientales parecen ser las mayores fortalezas de una política de tope y comercio.
