Le plafonnement et l’échange et une taxe sur le carbone sont deux politiques distinctes visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Chaque approche a ses partisans vocaux. Les partisans du plafonnement et de l’échange soutiennent que c’est la seule approche qui puisse garantir qu’un objectif environnemental sera atteint, s’est avérée efficace pour protéger l’environnement à des coûts inférieurs aux prévisions et est politiquement plus attrayante. Ceux qui soutiennent une taxe sur le carbone soutiennent qu’il s’agit d’une meilleure approche car elle est transparente, minimise la participation du gouvernement et évite la création de nouveaux marchés sujets à manipulation. Cette note explore à la fois les similitudes fondamentales entre les régimes de plafonnement et d’échange et les régimes fiscaux, mais aussi les différences importantes entre eux.
Similitudes importantes entre le plafonnement et l’échange et les taxes
Les deux corrigent une défaillance du marché . Le plafonnement et l’échange et une taxe ont pour objectif de corriger une défaillance existante du marché. Actuellement, les sources responsables des émissions de GES n’ont pas à payer pour les dommages qu’elles infligent à la société dans son ensemble. Le fait de ne pas internaliser ces coûts conduit à des niveaux d’émissions plus élevés que ce qui serait socialement optimal.
Les deux mettent un prix sur le carbone. En attribuant un prix au carbone et en corrigeant ainsi la défaillance du marché, les deux approches créent une incitation à développer et à investir dans des technologies économes en énergie. Cela encouragera le passage à une économie plus sobre en carbone.
Les deux profitent de l’efficacité du marché. Contrairement aux réglementations directes, les deux exploitent les forces du marché pour obtenir les réductions de coûts les plus faibles des émissions de GES.
Les deux peuvent générer des revenus. Une taxe, par définition, est conçue pour augmenter les revenus, mais un système de plafonnement et d’échange, dans la mesure où les quotas sont mis aux enchères, peut également générer des revenus similaires. La manière dont ces revenus sont utilisés devient une question importante dans les deux systèmes. Certaines propositions remettent les revenus directement aux consommateurs, certaines utilisent une partie des revenus pour faciliter la transition vers une économie à faible émission de carbone (par exemple pour les consommateurs, les fabricants à forte intensité énergétique, le développement de la recherche et les déploiements, etc.) et d’autres combinent les deux approches.
Les deux imposent une obligation de conformité à un nombre limité d’entreprises. Selon la personne qui paie la taxe ou est responsable de la détention des quotas, le nombre d’entreprises directement touchées par ces systèmes peut être grande ou petite. La plupart des propositions se concentrent sur un nombre limité d’entreprises dans le but de maximiser la couverture des émissions et de réduire les coûts administratifs.
Les deux nécessitent des dispositions spéciales pour minimiser les impacts négatifs. En mettant un prix sur le carbone, les deux systèmes soulèvent des inquiétudes quant aux impacts négatifs sur les entreprises à forte intensité énergétique et les États manufacturiers, ainsi que sur les travailleurs et les communautés qui, historiquement, dépendaient des combustibles fossiles. Par exemple, les deux pourraient entraîner d’importants transferts de richesse des États charbonniers et manufacturiers vers d’autres régions du pays. Cependant, grâce à des dispositions fiscales spéciales ou à l’utilisation de la valeur des allocations, l’une ou l’autre peut être conçue de manière à atténuer les effets négatifs sur les groupes défavorisés. De même, les deux systèmes exigeraient des dispositions spéciales pour éviter d’imposer des exigences sur les GES qui sont consommés comme matières premières ou pour fournir des crédits pour les réductions résultant de la capture et du stockage de carbone ou de l’expansion des puits de carbone.
Les deux nécessitent un suivi, des rapports et vérification. Les deux systèmes nécessitent des données similaires sur les émissions, la déclaration et la vérification de ces données, et l’application en cas de non-conformité.
Différences importantes
Certitude des coûts par rapport à la certitude environnementale. En fixant un plafond et en émettant un nombre correspondant de quotas, un système de plafonnement et d’échange permet d’atteindre un objectif environnemental fixé, mais le coût pour atteindre cet objectif est déterminé par les forces du marché. En revanche, une taxe donne une certitude sur les coûts de conformité, mais les réductions des émissions de GES qui en résultent ne sont pas prédéterminées et résulteraient des forces du marché.
Flexibilité de conformité pour les entreprises. Une taxe oblige chaque année une entreprise à décider du montant de la réduction de ses émissions et du montant de la taxe à payer. Dans un système de plafonnement et d’échange, les emprunts, les opérations bancaires et les périodes de conformité prolongées permettent aux entreprises de prendre des décisions de planification de la conformité sur une base pluriannuelle.
Impact des conditions économiques. Les changements dans l’activité économique ont un impact sur le comportement d’une entreprise dans l’un ou l’autre système. Dans un système de plafonnement et d’échange, une croissance économique réduite ferait baisser les prix des quotas. Dans le cadre d’une taxe, une action gouvernementale visant à réduire le montant de la taxe, et non les forces du marché, serait nécessaire pour réduire le prix du carbone vu par les entreprises. En période d’expansion économique, le contraire serait vrai – en cas de plafonnement et d’échange, les prix des quotas augmenteraient en fonction des forces du marché, mais les taxes resteraient les mêmes à moins d’être ajustées par une action gouvernementale. En ce sens, le plafonnement et l’échange peuvent être considérés comme fournissant un prix auto-ajusté, élevé lorsque l’économie se porte bien et bas lorsque l’économie est en ralentissement.Une taxe en revanche ne s’auto-règle pas.
Lien avec d’autres systèmes. Idéalement, un prix mondial du carbone se développerait et permettrait de réaliser des économies de coûts au-delà des frontières. Bien que nous soyons très éloignés d’un système mondial, plusieurs régimes commerciaux fonctionnent déjà, se développent ou sont prévus, ce qui pourrait permettre des liaisons internationales entre les systèmes à l’avenir. Beaucoup moins de juridictions ont institué ou envisagent des taxes sur le carbone et la notion d’une taxe internationale sur le carbone a été considérée mais généralement rejetée comme irréaliste.
Expériences à ce jour: le plafonnement et l’échange sont devenus la pierre angulaire des efforts fructueux pour parvenir à des réductions peu coûteuses des émissions de dioxyde de soufre aux États-Unis. Pour les GES, cette même approche est également invoquée dans l’Union européenne (UE). L’UE a mis en œuvre un programme de plafonnement et d’échange de GES couvrant des milliers de sources et a créé un marché avec des millions de transactions produisant un prix de marché pour le carbone déterminé par l’offre et la demande. À la suite d’une période d’essai, au cours de laquelle un certain nombre de défis de démarrage ont été rencontrés (par exemple, manque de données, différentes approches entre les États membres), l’UE a réussi à établir les fondements d’un régime commercial efficace. Le plafonnement et l’échange sont également utilisés dans trois programmes commerciaux régionaux aux États-Unis et au Canada. Le recours à des taxes visant à réduire les émissions de GES a d’abord été utilisé dans plusieurs pays, dont la Norvège, la Suède et l’Allemagne, qui comptent désormais de plus en plus sur l’échange de droits d’émission. Des taxes sur le carbone ont également été utilisées dans quelques gouvernements locaux aux États-Unis et au Canada. Une taxe sur le carbone a été envisagée par l’administration Clinton en 1992, mais a rapidement été chargée d’exemptions spéciales, a été réorientée du carbone pour devenir une taxe BTU pour éviter d’alourdir le charbon, et a finalement été adoptée comme une taxe de quelques centimes sur l’essence.
Cet examen du plafonnement, de l’échange et des taxes suggère que bon nombre des mythes de longue date sur ces approches ne reconnaissent pas les progrès des options de conception visant à répondre aux préoccupations antérieures. Si un régime fiscal semble plus simple en théorie, l’histoire suggère que des dispositions spéciales seraient ajoutées, par exemple, pour éviter d’avoir un impact négatif sur des régions spécifiques, pour exonérer les matières premières et pour atténuer les problèmes de compétitivité. Bien qu’un régime de plafonnement et d’échange n’assure pas directement la certitude des prix, les propositions récentes incluent une flexibilité temporelle (par exemple, les opérations bancaires, les emprunts et des périodes de conformité pluriannuelles) ainsi que des prix planchers et des dispositions de compensation qui atténueraient la volatilité des prix. En fin de compte, l’histoire suggère qu’il est peu probable qu’une taxe aboutisse à un système plus simple. Une plus grande flexibilité pour les entreprises et une plus grande certitude que les objectifs environnementaux seront atteints semblent être les plus grands atouts d’une politique de plafonnement et d’échange.
